導(dǎo)語：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管在不改變土地承包關(guān)系的前提下，解決了“誰來種地、怎樣種地”的問題，把一家一戶小生產(chǎn)融入到農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化大生產(chǎn)之中，引領(lǐng)小農(nóng)戶走向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管被譽為帶來“我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化歷史上的第三次動能”。

何為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管？通俗講，就是有人以服務(wù)收費的形式幫農(nóng)民下地干活，農(nóng)戶將若干農(nóng)業(yè)生產(chǎn)部分或全部環(huán)節(jié)委托給服務(wù)組織完成的生產(chǎn)經(jīng)營方式。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部從2017年開始陸續(xù)出臺政策文件支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管，當年中央財政資金下發(fā)30億元，2021年增加至55億元。

緣起：規(guī)模小效益低導(dǎo)致“有地不耕”

中國14億人口，每天一張嘴，就要消耗70萬噸糧、9.8萬噸油、192萬噸菜和23萬噸肉，消費需求龐大，保障農(nóng)產(chǎn)品供給重任如山。相對于供給的壓力，農(nóng)業(yè)卻是小農(nóng)戶家庭經(jīng)營模式為主，與規(guī)?；咝a(chǎn)差距較大。

“大國小農(nóng)”、人多地少是我國基本國情，第三次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，全國小農(nóng)戶數(shù)量占農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的98%以上，小農(nóng)戶從業(yè)人員占農(nóng)業(yè)從業(yè)人員的90%，小農(nóng)戶經(jīng)營耕地面積占總耕地面積的70%。第二輪土地承包到期后再延長三十年，據(jù)測算，即使城鎮(zhèn)化率達到70%以上，農(nóng)村仍有四到五億人。

種地熱情下降，對接大市場有困難，先進生產(chǎn)技術(shù)應(yīng)用不足，沒有規(guī)模經(jīng)營優(yōu)勢，資金不足投入有限……這些都是橫亙在小農(nóng)戶面前的一道道坎，撂荒地也逐漸增多，甚至集中連片土地無人耕種，由此產(chǎn)生了中國農(nóng)業(yè)“誰來種地”“如何種地”的提問。

曾經(jīng)，流轉(zhuǎn)土地發(fā)展規(guī)模經(jīng)營被認為是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化必由之路。

然而，土地流轉(zhuǎn)成本高，種植糧食往往出現(xiàn)虧損。流轉(zhuǎn)期限不穩(wěn)定，承包耕地糾紛不斷發(fā)生。這些限制因素，讓流轉(zhuǎn)面積增速逐年下降。據(jù)統(tǒng)計，2014-2017年，流轉(zhuǎn)面積增速逐年下降，分別是18.3%、10.8%、7.2%、6.9%。

這時，在穩(wěn)產(chǎn)保供的壓力、土地流轉(zhuǎn)的乏力、年老農(nóng)民的無力形勢下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的方式應(yīng)運而生。但托管和流轉(zhuǎn)不是對立關(guān)系，是相關(guān)補充、相互支持的關(guān)系。托管在推動個體擴大規(guī)模走向適度規(guī)模經(jīng)營時，為廣大小農(nóng)戶走向適度規(guī)模經(jīng)營打開了一條康莊大道，更符合我國大國小農(nóng)的實際，有專業(yè)下地替農(nóng)民干活的服務(wù)組織，讓問題變得簡單。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部合作經(jīng)濟指導(dǎo)司司長張?zhí)熳舯硎?，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管是將生產(chǎn)環(huán)節(jié)委托給專業(yè)化機構(gòu)，借助社會化服務(wù)組織的服務(wù)，幫農(nóng)民解決“不會干、干不好、干了不劃算”等問題。

政策支持很快下來。2017年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家發(fā)展改革委、財政部三部門聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的指導(dǎo)意見》，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部專門下發(fā)《關(guān)于推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的指導(dǎo)意見》，財農(nóng)兩部設(shè)立財政專項，下?lián)?0億元支持以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管為主的社會化服務(wù)。

“誰替農(nóng)民下地干活，政策就補貼誰。”時任農(nóng)業(yè)農(nóng)村部政策與改革司巡視員、現(xiàn)任農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)業(yè)機械化管理司司長冀名峰認為，改革開放以來，來自于小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)聯(lián)接機制的創(chuàng)新有三次，第一次是20世紀90年代興起的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化；第二次是興起于本世紀前十年的農(nóng)民合作社；第三次是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，既能解決機械對人力畜力的替代問題，又能解決對接大市場、融合社會化大生產(chǎn)的問題。

制度引領(lǐng)實踐，全國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管呈蓬勃發(fā)展態(tài)勢。2020年，中央財政支出45億元，在29個省區(qū)市開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管項目。全國農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織達到95.5萬個，服務(wù)面積16.7億畝次，服務(wù)小農(nóng)戶7800多萬戶，其中主要方式就是靈活多樣的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管。

明確發(fā)展重點，因地制宜推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管發(fā)展

1. 重點支持開展托管的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)

糧棉油糖等大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)關(guān)系國家糧食和其他重要農(nóng)產(chǎn)品安全，且比較效益相對較低。發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管要把糧棉油糖等大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的托管作為重點支持對象，通過專業(yè)化、規(guī)模化服務(wù)提升大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)效益，提高普通農(nóng)戶從事大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的積極性，確保國家糧食和其他重要農(nóng)產(chǎn)品安全。

2. 重點支持開展托管的作業(yè)環(huán)節(jié)

各地要根據(jù)當?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)戶需求，按照補齊現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)短板和農(nóng)民群眾的歡迎程度，確定本地區(qū)重點支持的托管環(huán)節(jié)和服務(wù)內(nèi)容，并形成支持的優(yōu)先順序。

例如，有的地區(qū)深耕深松、工廠化育秧、烘干倉儲是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的關(guān)鍵，則可將這些列為優(yōu)先支持的托管作業(yè)環(huán)節(jié)；有的地區(qū)統(tǒng)防統(tǒng)治、秸稈還田、地膜回收成為農(nóng)業(yè)綠色增長的短板，則可將這些列為優(yōu)先支持的托管作業(yè)環(huán)節(jié)等等。

3. 重點支持的托管模式

在實踐中，服務(wù)主體和農(nóng)民群眾探索形成了單環(huán)節(jié)托管、多環(huán)節(jié)托管、關(guān)鍵環(huán)節(jié)綜合托管和全程托管等多種托管模式。各地要依據(jù)農(nóng)業(yè)勞動力狀況、農(nóng)戶的生產(chǎn)需求、服務(wù)組織的服務(wù)能力等因素，科學(xué)確定在本地區(qū)重點支持推廣的托管模式。

例如，對于農(nóng)戶家庭經(jīng)營意愿較強的地區(qū)，可以從推廣單環(huán)節(jié)托管、多環(huán)節(jié)托管入手，逐步轉(zhuǎn)變農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營方式，逐步擴大托管服務(wù)覆蓋面；對于農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移程度較高的地區(qū)，可以重點推廣關(guān)鍵環(huán)節(jié)綜合托管、全程托管等模式，切實解決“種不了地”和“種不好地”等問題。

4. 重點支持的服務(wù)規(guī)模經(jīng)營形式

規(guī)模化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管是服務(wù)規(guī)模經(jīng)營的主要形式，耕地集中連片是發(fā)展規(guī)模化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的前提條件。

各地的土地資源條件、勞動力轉(zhuǎn)移程度、農(nóng)業(yè)機械化發(fā)展水平等情況不同，因而服務(wù)規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展程度也有不同，應(yīng)重點支持規(guī)模效益比較突出、帶動農(nóng)戶比較多的服務(wù)規(guī)模經(jīng)營。在難以實現(xiàn)大規(guī)模集中連片的半山區(qū)和半丘陵地區(qū)，重點支持相對較大規(guī)模的托管服務(wù)。

6種農(nóng)業(yè)托管服務(wù)模式

1. 土地托管

土地托管是指部分不愿耕種或無能力耕種者把土地托給供銷社等合作組織和種植大戶，并由其代為耕種管理的做法。

2. 代耕代種

代耕代種與土地托管在概念上大同小異，只是土地交管對象上有所不同，托管一般都是交給合作社等組織，代耕代種一般交給個人。另外，托管之后每年的種植作物由合作社決定，代耕代種一般是由土地的主人決定。

3. 勞務(wù)托管模式

勞務(wù)托管模式又稱菜單式半托管，是指農(nóng)戶與托管服務(wù)主體達成勞動服務(wù)協(xié)議，服務(wù)主體承包播種、育種、育秧、整田、栽秧、插秧、施肥、打藥、收割等種植過程所需勞動作業(yè)的主要環(huán)節(jié)；種植戶自身承擔勞動服務(wù)費、種子、農(nóng)藥、肥料等費用，農(nóng)業(yè)收獲歸農(nóng)戶所有。

4. 訂單托管模式

訂單托管是農(nóng)戶將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中某個時段的勞務(wù)項目委托給托管方，托管方按勞務(wù)項目獲得報酬。此模式讓農(nóng)戶接受起來容易，但選擇的多樣性導(dǎo)致管理難、利潤點低。

5. 聯(lián)耕聯(lián)種

聯(lián)耕聯(lián)種是由江蘇省射陽縣農(nóng)業(yè)委員會探索實踐的新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式。

它是在村兩委會引領(lǐng)和農(nóng)業(yè)部門的服務(wù)下，采取“農(nóng)戶+農(nóng)戶+合作社”的新型農(nóng)民合作經(jīng)營模式，是在持續(xù)穩(wěn)定家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營的基礎(chǔ)上，按照農(nóng)戶自愿的原則，由村組統(tǒng)一組織，以打樁等形式確定界址，破除田埂，將碎片化的農(nóng)地集中起來，實現(xiàn)有組織的連片種植，再由服務(wù)組織提供專業(yè)化服務(wù)，推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上聯(lián)耕聯(lián)種、聯(lián)管聯(lián)營，實現(xiàn) “增面積、降農(nóng)本，促還田、添地力，提單產(chǎn)、升效益”的新型生產(chǎn)方式。

6. 農(nóng)業(yè)共營制

四川崇州市探索形成了“土地股份合作社+農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人+農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)”為基本構(gòu)架的農(nóng)業(yè)“共營制”，有效破解農(nóng)業(yè)誰來經(jīng)營、農(nóng)村誰來種地、生產(chǎn)誰來服務(wù)三大難題。

引導(dǎo)農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權(quán)折資入股，工商注冊成立土地股份合作社。合作社采取按經(jīng)營純收入1:2:7（即10%作為公積金、20%作為農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人傭金、70%作為社員土地入股分紅），輔以超產(chǎn)分成或二次分紅等方式，保障入社社員收益。

我國計劃2035年基本實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，可以預(yù)見的是，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)作為一種專業(yè)化服務(wù)行業(yè)的興起，在中國農(nóng)業(yè)發(fā)展進程中的作用將更加明顯。